Propriedade privada em unidade de conservação após a coisa julgada

Resumo

O artigo examina a situação do proprietário de imóvel rural inserido em parque estadual de proteção integral após três décadas de litígio: a ação de desapropriação indireta foi julgada improcedente, a ação rescisória também, e ambas as decisões transitaram em julgado. O fundamento da derrota foi a ausência de apossamento estatal e de exploração econômica anterior. Sustenta-se que essa mesma fundamentação, ao afirmar que o imóvel continua privado, na posse de seus titulares e fora do patrimônio público, é a base jurídica mais sólida para que o proprietário reivindique a titularidade dos ativos ambientais da gleba. São analisados a compensação de Reserva Legal mediante doação de área em unidade de conservação, a compensação por supressão de Mata Atlântica, a compensação ambiental do SNUC, a Cota de Reserva Ambiental, os créditos de carbono após a Lei nº 15.042/2024 e o pagamento por serviços ambientais. Conclui-se que a monetização por esses instrumentos é lícita, mais rápida do que qualquer tentativa residual de reabrir a discussão indenizatória e convergente com o interesse público na regularização fundiária da unidade.

Palavras-chave: unidade de conservação; regularização fundiária; limitação administrativa; desapropriação indireta; coisa julgada; ação rescisória; compensação de Reserva Legal; Mata Atlântica; crédito de carbono.

Abstract

This paper examines the position of a landowner whose rural property lies within a strictly protected state park after three decades of litigation: the inverse condemnation claim was dismissed, a subsequent action to set aside the judgment also failed, and both decisions became final. The defeat rested on the absence of physical takeover by the State and of prior economic use. The paper argues that this very reasoning, by holding that the property remains private, in its owners' possession and outside public patrimony, is the strongest legal basis for the owner to claim title to the land's environmental assets. It analyses legal-reserve offsetting through donation of land inside protected areas, Atlantic Forest clearance offsets, SNUC environmental compensation, Environmental Reserve Quotas, carbon credits under Law 15,042/2024 and payments for ecosystem services. It concludes that monetisation through these instruments is lawful, faster than any residual attempt to reopen the compensation claim, and aligned with the public interest in regularising land tenure within the park.

Keywords: protected areas; land regularisation; administrative limitation; inverse condemnation; res judicata; action to set aside judgment; legal-reserve offsetting; Atlantic Forest; carbon credits.

I1 Introdução

A criação de unidades de conservação de proteção integral sobre terras privadas é uma das fontes mais persistentes de conflito entre o direito de propriedade e o dever estatal de proteger o meio ambiente. A Constituição impõe ao Poder Público a definição de espaços territoriais especialmente protegidos (art. 225, § 1º, III). A Lei nº 9.985/2000 determina que os parques sejam de posse e domínio públicos, com desapropriação das áreas particulares incluídas em seus limites (art. 11, § 1º). Entre a criação da unidade e a efetiva regularização fundiária, porém, há frequentemente décadas de indefinição.

Nesse intervalo, o proprietário mantém o título, arca com os deveres de conservação e responde pelos ônus da coisa, mas não pode dar ao imóvel destinação econômica convencional. Quando a ação indenizatória proposta contra o Estado é julgada improcedente, com trânsito em julgado, a situação parece sem saída: o particular não recebe e o Estado não regulariza. O imóvel permanece em uma espécie de limbo jurídico e econômico.

A hipótese deste trabalho é que esse limbo é apenas aparente, e que a chave para sair dele está, paradoxalmente, na própria fundamentação que negou a indenização. Se o Judiciário declarou que não houve apossamento, que o bem nunca integrou o patrimônio público e que a situação é reversível, então o proprietário conserva todas as faculdades compatíveis com o regime da unidade, inclusive a de dispor dos ativos ambientais que a gleba gera. A legislação das duas últimas décadas criou mercados para esses ativos. O problema deixa de ser como obrigar o Estado a pagar e passa a ser como estruturar o imóvel para que terceiros — e o próprio Estado, por vias legais distintas da condenação — tenham interesse e base jurídica para remunerá-lo.

O método é dogmático e aplicado. Parte-se de um caso de referência real, anonimizado, cujas decisões foram examinadas na íntegra, e analisam-se, em sequência, a natureza jurídica da restrição, o esgotamento da via indenizatória após a coisa julgada e a rescisória, a posição do proprietário enquanto pendente a regularização e os instrumentos de mercado disponíveis. Ao final, propõe-se um arranjo integrado para o caso e algumas medidas de aperfeiçoamento institucional.

Advirta-se, desde logo, que o texto não oferece fórmula de recuperação do valor que se esperava obter na ação indenizatória. Os instrumentos examinados operam a preço de mercado de ativos ambientais, que é inferior ao de terras livres de restrição. A vantagem está em outro lugar: segurança jurídica, prazo e convergência de interesses entre proprietários, compradores e Administração.

II2 O caso de referência

O caso envolve gleba de algumas centenas de hectares, coberta por Mata Atlântica, no litoral paulista, com cadeia dominial que remonta ao século XIX. Ela é parte de um latifúndio maior, desmembrado ao longo do tempo entre diferentes titulares. Em 1977, decreto estadual criou parque de proteção integral sobre a região e declarou de utilidade pública as terras particulares abrangidas. Em 1982, outro decreto passou a exigir ato declaratório específico para cada propriedade, que nunca foi editado para a gleba.

O histórico relevante, do mais recente ao mais antigo:

Três traços tornam o caso exemplar. O primeiro é a divergência entre instituições sobre a natureza do bem: para o Judiciário, a gleba é privada e nunca foi apossada; para o Município, estaria em domínio público; para o registro, permanece em nome dos particulares, sem qualquer averbação da situação. O segundo é a indefinição espacial: o laudo judicial e o Ministério Público situam a gleba inteiramente no parque, enquanto croquis dos proprietários sugerem que uma parte estaria fora; só o georreferenciamento resolverá. O terceiro é a titularidade fragmentada, com vários condôminos, sucessões abertas e adjudicação judicial recente de frações ideais.

O caso reúne, portanto, os problemas típicos da propriedade privada em unidade de conservação não regularizada. As conclusões são aplicáveis a qualquer imóvel em situação análoga no bioma Mata Atlântica.

III3 Limitação administrativa versus desapropriação indireta

A qualificação jurídica da restrição imposta pela unidade de conservação decidiu o caso de referência e decide, em geral, se há indenização, por qual valor e em que prazo. A doutrina administrativista distingue as figuras com nitidez. A limitação administrativa é imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública, que condiciona o exercício da propriedade sem suprimi-la (MEIRELLES; DI PIETRO). A desapropriação indireta é o apossamento do bem pelo Poder Público sem o devido processo expropriatório, situação de fato irreversível que se resolve em perdas e danos (MELLO; SALLES).

3.1 Duas correntes sobre os parques paulistas

A jurisprudência sobre o maior parque estadual paulista oscilou entre duas correntes. A primeira, majoritária nos anos 1990, reconhecia que a criação do parque, embora sem apossamento, esvaziava o conteúdo econômico da propriedade ao destacar do domínio as faculdades de usar e fruir. Foi com base nela que glebas vizinhas à do caso de referência obtiveram indenização no STJ. No STF, a Primeira Turma afirmou que a competência estatal para criar reservas florestais não exime o Estado de indenizar quando a atividade pública impede a válida exploração econômica do imóvel (RE 134.297/SP), e outros julgados reafirmaram a indenizabilidade das áreas abrangidas (AI 529.698-AgR/SP; RE 290.950-AgR/SP).

A segunda corrente prevaleceu no STJ a partir dos anos 2000, notadamente no REsp 442.774/SP, relatado pelo Ministro Teori Zavascki, e em embargos de divergência da Primeira Seção (EREsp 254.246/SP; EREsp 610.158; EREsp 649.809). Ela assenta três premissas:

1. a desapropriação indireta exige, cumulativamente, apossamento, afetação a uso público e irreversibilidade;
2. o decreto de criação do parque não inovou substancialmente, porque as restrições já decorriam do Código Florestal e de outras normas gerais;
3. a limitação só é indenizável se comprovado prejuízo efetivo, isto é, a impossibilidade de continuar a explorar economicamente imóvel anteriormente explorado; o mero potencial econômico não basta.

3.2 Como o caso de referência foi decidido

O acórdão de 2014 adotou integralmente a segunda corrente. Registrou que não houve apossamento nem afetação, que o decreto, ato meramente normativo, não produziu efeitos irreversíveis e que o perito não encontrou indícios de exploração econômica, recente ou antiga, pelos autores. Concluiu que a limitação existia, mas não gerava dano juridicamente indenizável.

Na rescisória, o Tribunal acrescentou a distinção entre dano econômico e dano jurídico: o simples potencial econômico subtraído não corresponde a direito que a ordem jurídica garanta ao proprietário que nunca explorou o bem. Os recursos às cortes superiores esbarraram em óbices processuais — reexame de fatos e provas no STJ, ofensa reflexa no STF —, e a divergência com a primeira corrente não chegou a ser enfrentada no mérito.

3.3 O que a fundamentação afirma, além do que nega

O acórdão nega a indenização, mas afirma, com força de fundamento, quatro proposições que interessam diretamente à estratégia futura: (i) o Estado não praticou ato de posse sobre a gleba; (ii) o bem jamais integrou, fática ou juridicamente, o patrimônio público; (iii) o Estado não pretende adquiri-lo; e (iv) a situação é plenamente reversível, com acesso do proprietário aos interditos possessórios. Essas premissas, invocadas pela própria Fazenda para vencer a demanda, voltam a ser examinadas nas seções 5 e 10.

IV4 Coisa julgada, ação rescisória e o esgotamento da via indenizatória

No caso de referência, a via indenizatória fundada na criação do parque está encerrada em dois planos. A improcedência da ação original transitou em julgado em 2021. A ação rescisória, julgada improcedente, também transitou. A coisa julgada material alcança a mesma demanda, identificada por partes, causa de pedir e pedido (CPC, arts. 337, § 2º, e 502), e sua eficácia preclusiva impede renovar a discussão com argumentos que poderiam ter sido deduzidos (art. 508).

4.1 A rescisória e por que não prosperou

A rescisória invocou três fundamentos do art. 966 do CPC:

• ofensa à coisa julgada (inciso IV), ao argumento de que decisão anterior no mesmo processo, ao afastar a prescrição vintenária, teria reconhecido o desapossamento. O Tribunal entendeu que aquela decisão deixara em aberto a questão de fato, depois resolvida contra os autores;
• violação manifesta de norma jurídica (inciso V), com apoio na corrente jurisprudencial favorável. O Tribunal aplicou a orientação de que não há violação manifesta quando o julgado adota interpretação razoável e alinhada à jurisprudência então prevalente (Súmula 343/STF);
• prova nova (inciso VII), consistente no arquivamento de inquérito civil que reconheceu a gleba integralmente protegida. O Tribunal afastou o caráter de novidade, porque os autores participaram do inquérito, e negou que o documento fosse, por si só, capaz de assegurar resultado favorável. É a aplicação da exigência de que a prova nova seja cronologicamente velha, ignorada pela parte e decisiva (TRF4; Conjur).

Nas instâncias superiores, o recurso especial foi inadmitido por demandar reexame de provas, e o agravo não foi conhecido por falta de impugnação específica desse fundamento (Súmula 182/STJ). O recurso extraordinário teve seguimento negado por tratar de ofensa reflexa e de matéria fática (Tema 660 e Súmula 279/STF).

Como o prazo bienal do art. 975 do CPC conta do trânsito da decisão rescindenda, ocorrido em 2021, nova rescisória contra o acórdão de 2014 já não é cabível.

4.2 O que ainda resta, em tese

Restam duas vias estreitas, que não dependem de desconstituir o julgado:

1. Prejuízos de limitações novas. O precedente adotado pelo acórdão ressalva ao proprietário a ação própria para pleitear prejuízos reais e efetivos decorrentes de limitações novas ou indevidas, distintas das que já existiam por força da legislação geral. Para as restrições originárias, a pretensão está prescrita (Decreto-Lei nº 3.365/1941, art. 10, parágrafo único). Restrição futura, como zoneamento mais severo em plano de manejo, abriria novo prazo a partir do ato.
2. Apossamento superveniente. Se o Estado vier a ocupar materialmente a gleba — cercamento, infraestrutura, exclusão do proprietário —, surgirá fato constitutivo novo, sujeito ao prazo decenal fixado pelo STJ no Tema 1.019 a partir desse ato.

Ambas dependem de conduta estatal futura e incerta. Nenhuma sustenta uma estratégia econômica.

4.3 Por que não há acordo indenizatório possível

Também não é viável transacionar com a Administração o valor da indenização negada. O Estado venceu e não tem crédito a reconhecer. Um pagamento sem causa jurídica violaria a legalidade e a indisponibilidade do interesse público e exporia os agentes à responsabilização (Lei nº 8.429/1992, art. 10). Pela mesma razão, valores de sentença reformada não servem de base para negociação com o Poder Público, porque a decisão substituída pelo acórdão não produz efeitos (CPC, art. 1.008).

O que a Administração pode fazer, licitamente, é adquirir a área por outro título, ao preço de avaliação atual e com recursos legalmente vinculados a essa finalidade (seção 8).

V5 Domínio, posse e deveres do proprietário enquanto pendente a regularização fundiária

A improcedência da desapropriação indireta tem uma consequência que costuma passar despercebida: ela confirma, com autoridade de coisa julgada quanto ao seu resultado, que o particular continua proprietário e possuidor. Essa é a base de todos os instrumentos examinados adiante. Só quem tem título regular, posse reconhecida e limites definidos consegue vender, doar ou ceder direitos sobre a área.

5.1 O limbo institucional e como superá-lo

No caso de referência, cada instituição trata o bem de um modo. O Judiciário o declarou privado e não apossado. O Município cancelou décadas de lançamentos tributários e suspendeu o cadastro, sob o entendimento de que a área estaria em domínio público. O Ministério Público dispensou a Reserva Legal por considerá-la integralmente protegida pela unidade. O registro de imóveis mantém o domínio privado, mas não averba nenhuma dessas situações.

Essa dissonância não beneficia ninguém. O proprietário não consegue negociar; o Estado não consolida a unidade; o Município não arrecada. A superação passa por um ato que todas as instituições aceitam: o georreferenciamento certificado da gleba, seguido de averbação na matrícula de sua inserção na unidade e, a partir daí, do instrumento escolhido para a regularização. Para o comprador de um ativo ambiental, a matrícula é a única fonte de verdade.

5.2 Posse e sua defesa

O acórdão do caso de referência afirmou expressamente a reversibilidade da situação e o acesso do proprietário aos interditos possessórios (Código Civil, art. 1.210). Essa defesa tem valor econômico direto. Ocupações irregulares, extração de palmito ou madeira e abertura de trilhas degradam a vegetação e podem inviabilizar a habilitação do imóvel para compensação, que pressupõe área livre de ocupação e de passivo ambiental.

5.3 Deveres e responsabilidade

As obrigações ambientais têm natureza propter rem e podem ser exigidas do proprietário atual (STJ, Súmula 623). O titular de área em parque não regularizado responde, portanto, por danos que ocorram na gleba, ainda que não possa explorá-la, e se submete às restrições da Lei nº 11.428/2006. Esse quadro de ônus sem bônus é, em si, argumento econômico para transferir a área ou seus ativos.

5.4 Tributação territorial

O enquadramento tributário do imóvel precisa ser saneado. Se tratado como rural, o ITR exclui da área tributável as áreas de interesse ecológico declaradas por ato do órgão competente e as cobertas por florestas nativas em estágio médio ou avançado (Lei nº 9.393/1996, art. 10, § 1º, II). Se tratado como urbano, a orientação dominante admite a incidência do imposto municipal, embora as restrições ambientais devam refletir-se no valor venal. A certidão de regularidade fiscal é exigida em vários dos procedimentos examinados adiante.

5.5 Georreferenciamento e CAR: os pressupostos de tudo

O georreferenciamento certificado no SIGEF/INCRA é exigido para os atos registrais de imóveis rurais nos termos da Lei nº 10.267/2001, do art. 176, §§ 3º e 4º, da Lei nº 6.015/1973 e do Decreto nº 4.449/2002, cujos prazos já se esgotaram para imóveis de maior porte. No caso de referência, o próprio registro já advertiu sobre essa exigência, e o órgão gestor condicionou a ela qualquer manifestação. Sem georreferenciamento não há desmembramento, doação, nem averbação de contrato de carbono, que a Lei nº 15.042/2024 condiciona a memorial descritivo (art. 43, § 5º).

O Cadastro Ambiental Rural é a porta de entrada dos instrumentos do Código Florestal (art. 29) e deve refletir com precisão a sobreposição com a unidade.

5.6 Condomínio e legitimidade para dispor

Em imóvel com vários titulares, nenhum condômino pode, sem o consenso dos demais, dar posse, uso ou gozo da coisa a estranhos (Código Civil, art. 1.314, parágrafo único). A doação ou venda da totalidade exige a participação de todos ou a prévia divisão (CPC, arts. 569 e seguintes). Com sucessões abertas e adjudicações recentes, organizar a governança entre os titulares é tão importante quanto escolher o instrumento de mercado.

VI6 Compensação de Reserva Legal mediante doação de área em unidade de conservação

O instrumento mais maduro para a parte do imóvel inserida no parque é a compensação de Reserva Legal mediante doação. O proprietário rural que, em 22 de julho de 2008, detinha Reserva Legal inferior à exigida pode regularizar o déficit doando ao Poder Público área localizada no interior de unidade de conservação de domínio público pendente de regularização fundiária (Lei nº 12.651/2012, art. 66, § 5º, III).

A área doada deve ser equivalente em extensão à Reserva Legal a compensar e estar no mesmo bioma; se situada em outro Estado, deve estar em área identificada como prioritária pela União ou pelos Estados (art. 66, § 6º). A compensação não pode servir para viabilizar novas conversões de vegetação (art. 66, § 9º).

No caso de referência, o arquivamento do inquérito civil pelo Ministério Público reforça a aptidão da área para esse mecanismo. Ao reconhecer que a gleba está integralmente protegida pela unidade e dispensar a Reserva Legal própria, o órgão ministerial atestou que toda a área, e não apenas um excedente, cumpre função ambiental plena. É exatamente esse o tipo de área que o art. 66, § 5º, III, pretende transferir ao domínio público.

6.1 O critério do bioma após o julgamento do STF

No julgamento das ADIs 4901, 4902, 4903 e 4937 e da ADC 42, o STF declarou constitucional o art. 66, §§ 5º e 6º. A interpretação conforme ao art. 48, § 2º, que exigia identidade ecológica entre as áreas, gerou insegurança, inclusive quanto à sua extensão às demais modalidades de compensação. No julgamento dos embargos de declaração, o Plenário afastou o critério da identidade ecológica por falta de definição operacional e manteve o critério legal do mesmo bioma (Mattos Filho). Para imóveis na Mata Atlântica, isso amplia consideravelmente o universo de compradores potenciais.

6.2 O regime paulista

Em São Paulo, o Programa de Regularização Ambiental foi instituído pela Lei nº 15.684/2015 e regulamentado pelo Decreto nº 61.792/2016. O decreto prevê, entre as formas de compensação, a doação de área pendente de regularização fundiária em unidade de conservação e atribui à Fundação Florestal a criação de banco de dados das áreas disponíveis nas unidades de proteção integral estaduais (Decreto 61.792/2016). O mesmo decreto define áreas prioritárias no território paulista para compensação de imóveis situados em outros Estados, o que abre demanda interestadual.

A Secretaria de Meio Ambiente apresentou o mecanismo como vantajoso para os três envolvidos: o proprietário em UC deixa de depender de desapropriação ou indenização, o produtor com déficit ganha uma alternativa de regularização e o Estado economiza recursos que gastaria com desapropriações (SEMIL, 2016). O proprietário pode sinalizar seu interesse por meio de declaração no SiCAR-SP. Em 2025, o Estado publicou o segundo volume do Manual Técnico Operacional do PRA, dedicado à compensação de Reserva Legal (SEMIL, 2025). A Procuradoria Geral do Estado examinou a natureza negocial dessa "doação", que pressupõe contrapartida privada entre o titular da área e o beneficiário da compensação (Boletim CEPGE).

6.3 A referência federal

No plano federal, a Instrução Normativa ICMBio nº 24/2025 disciplina o procedimento com detalhe útil por analogia. Ela define a certidão de habilitação do imóvel, que atesta sua inserção em UC pendente de regularização e sua aptidão para a compensação. Prevê também o interveniente beneficiário, terceiro que negocia diretamente com o proprietário e se beneficia da doação para regularizar seu passivo (IN ICMBio 24/2025). A IN ICMBio nº 16/2026 acrescentou a averbação do saldo remanescente nas doações antecipadas, permitindo que uma única área sirva a vários beneficiários ao longo do tempo (IRIB). O mecanismo tem escala: em 2018, o ICMBio regularizou 27,4 mil hectares por essa via (IRIB).

6.4 Estrutura da operação e dinâmica de mercado

A estrutura mais eficiente costuma ser a doação feita diretamente pelo proprietário ao Estado, com interveniência do beneficiário, que paga o preço ajustado entre eles. Evita-se assim uma transmissão intermediária e o tributo correspondente. A sequência típica é:

1. georreferenciamento e CAR da gleba, com destaque da porção inserida na unidade;
2. declaração de interesse e pedido de habilitação ao órgão gestor;
3. instrumento particular com o beneficiário, condicionado à aprovação da compensação;
4. escritura pública de doação e registro, com averbação correspondente no imóvel compensado.

O mercado, porém, é comprador. Estudo do Programa Biota/FAPESP estimou que, na Mata Atlântica paulista, há cerca de 3,5 hectares de ativos disponíveis para cada hectare de déficit de Reserva Legal (Biota/FAPESP). Em mercado com oferta abundante, vence quem chega com documentação pronta, escala, localização prioritária e boa conservação. Para o caso de referência, a regularidade cartográfica e condominial é a principal vantagem competitiva.

VII7 Compensação por supressão de vegetação da Mata Atlântica

O segundo mercado é formado por empreendedores autorizados a suprimir vegetação do bioma. A Lei nº 11.428/2006 condiciona o corte e a supressão autorizados à compensação ambiental, na forma da destinação de área equivalente à desmatada, com as mesmas características ecológicas, na mesma bacia hidrográfica e, sempre que possível, na mesma microbacia (art. 17).

O Decreto nº 6.660/2008 admite duas formas de cumprimento. A primeira é destinar à conservação área com as mesmas características. A segunda é doar ao Poder Público área equivalente no interior de unidade de conservação de domínio público pendente de regularização fundiária, na mesma bacia hidrográfica, no mesmo Estado e, sempre que possível, na mesma microbacia (art. 26, II; ver a transcrição em IN SMAMUS 9/2025).

7.1 Por que este mercado pode valer mais

O comprador, aqui, não é o produtor rural que regulariza passivo antigo, mas o empreendedor cujo licenciamento depende da compensação. Obras de infraestrutura, empreendimentos imobiliários e linhas de transmissão no litoral têm prazo e custo de oportunidade elevados. Para eles, uma área já habilitada, georreferenciada e com titularidade limpa vale pelo tempo que poupa.

A exigência de mesma bacia hidrográfica restringe o universo de áreas elegíveis. Isso reduz a concorrência e tende a sustentar preços superiores aos da compensação de Reserva Legal, cujo critério é apenas o bioma. O primeiro passo é identificar com precisão a bacia e a unidade de gerenciamento de recursos hídricos em que a gleba se insere, o que, mais uma vez, depende do georreferenciamento.

7.2 Experiências comparadas

O Rio de Janeiro instituiu, pela Resolução INEA nº 254/2022, um Banco de Áreas para Compensação Ambiental. Ele cadastra imóveis inseridos em unidades estaduais pendentes de desapropriação, para que sirvam às compensações por supressão de Mata Atlântica (Resolução INEA 254/2022). Minas Gerais e outros entes adotam fórmulas semelhantes. Em São Paulo, o banco previsto no Decreto nº 61.792/2016 está voltado à Reserva Legal. Sua extensão às compensações da Lei da Mata Atlântica é medida de baixo custo e alto impacto, retomada na seção 14.

7.3 Cautela: uma área, uma compensação

A mesma área não pode servir a duas compensações, sob pena de dupla contagem. Se a gleba for destinada em parcelas a beneficiários distintos — parte para Reserva Legal, parte para supressão de Mata Atlântica —, cada parcela deve ter memorial próprio e controle registral do saldo. A técnica de averbação do saldo remanescente adotada pelo ICMBio na IN nº 16/2026 é uma referência útil.

VIII8 Compensação ambiental do SNUC, aquisição pelo Estado e desapropriação consensual

O terceiro caminho é o único em que o próprio Estado paga, e o faz por título lícito: a aquisição para regularização fundiária com recursos legalmente vinculados a essa finalidade.

8.1 A compensação ambiental do art. 36 da Lei nº 9.985/2000

Empreendimentos de significativo impacto ambiental, licenciados com EIA/RIMA, devem apoiar a implantação e a manutenção de unidade de conservação de proteção integral (Lei nº 9.985/2000, art. 36). O STF, na ADI 3.378, afastou o piso percentual fixo e exigiu que o valor guarde proporção com o impacto. O Decreto nº 4.340/2002 fixa a ordem de prioridade na aplicação dos recursos, e a primeira delas é a regularização fundiária e a demarcação das terras (art. 33, I).

Em São Paulo, o cumprimento ocorre por Termo de Compromisso de Compensação Ambiental, e a Câmara de Compensação Ambiental indica as unidades beneficiadas e os montantes destinados a cada uma (SEMIL). A regularização fundiária figura como primeira destinação desde a Resolução SMA nº 18/2004 (Resolução SMA 18/2004).

Há um dado institucional relevante. Os próprios gestores reconhecem que a execução desses recursos é lenta justamente pela dificuldade de regularização fundiária e de aquisição de áreas (SEMIL, 2016). O proprietário que oferece gleba com título saneado, limites certificados e ausência de litígio resolve o principal gargalo da Administração. Essa é a sua melhor carta numa negociação lícita.

8.2 O preço: avaliação atual, não sentença reformada

A aquisição pelo Estado será feita por avaliação técnica atual, segundo as normas de avaliação de imóveis rurais. A própria Lei do SNUC exclui das indenizações as espécies arbóreas declaradas imunes de corte, as expectativas de ganho e o lucro cessante, o resultado de juros compostos e as áreas sem prova de domínio inequívoco anterior à criação da unidade (art. 45). O valor resultante tende a se aproximar do valor de mercado de terra com restrição de uso. É inferior ao de terra livre, mas é dinheiro certo, sem litígio.

8.3 Instrumentos de consenso

A Lei nº 13.867/2019 inseriu no Decreto-Lei nº 3.365/1941 a notificação com oferta de indenização e a possibilidade de acordo, mediação ou arbitragem na desapropriação (arts. 10-A e 10-B). Declarada a utilidade pública da área, a aquisição pode ser resolvida consensualmente, com título hábil a registro. A Lei nº 13.140/2015 autoriza ainda a criação de câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos (art. 32).

Sem declaração expropriatória, a via é a compra direta. A Lei nº 14.133/2021 admite a inexigibilidade de licitação para aquisição de imóvel cujas características de localização tornem necessária sua escolha (art. 74, V). É exatamente o caso de gleba situada no interior da unidade.

8.4 Novas fontes vinculadas

Duas leis recentes ampliaram as fontes de recursos para essa aquisição. A Lei nº 14.119/2021 determina que os recursos de pagamento por serviços ambientais pela conservação de vegetação em unidades de conservação sejam aplicados, entre outras finalidades, na regularização fundiária (art. 8º, § 1º). A Lei nº 15.042/2024 permite que recursos de projetos públicos de crédito de carbono em unidades de domínio público sejam usados para pagar indenizações de regularização fundiária na respectiva área (art. 43, § 15). A seção 10 retoma esse ponto.

IX9 Cota de Reserva Ambiental

A Cota de Reserva Ambiental é o instrumento que mais se aproxima de um título negociável lastreado no imóvel. Trata-se de título nominativo representativo de área com vegetação nativa, existente ou em recuperação (Lei nº 12.651/2012, art. 44). Entre as hipóteses de emissão está, expressamente, a vegetação existente em propriedade rural localizada no interior de unidade de conservação de domínio público que ainda não tenha sido desapropriada (art. 44, IV; texto do art. 44).

9.1 Regime

O Decreto nº 9.640/2018 regulamenta a emissão, o registro, a transferência, a utilização e o cancelamento da CRA, e contém disposição específica para a hipótese do inciso IV (Decreto 9.640/2018). A emissão pressupõe, entre outros requisitos, inscrição no CAR e regularidade do ITR. A cota só pode compensar Reserva Legal de imóvel no mesmo bioma (art. 48, § 2º), critério mantido pelo STF no julgamento dos embargos já referido.

A hipótese do inciso IV ajusta-se com precisão ao caso de referência. O acórdão transitado em julgado afirmou que o Estado não desapropriou nem pretende desapropriar a gleba. Há, portanto, declaração judicial de que se trata de propriedade rural no interior de unidade de domínio público ainda não desapropriada, o pressuposto literal da emissão.

9.2 Vantagens e limites

A CRA tem duas vantagens sobre a doação. O proprietário não transfere o imóvel, apenas vincula a vegetação à compensação de terceiro. E a área pode ser monetizada em frações, ao longo do tempo, conforme a demanda.

Os limites, porém, são relevantes. Em São Paulo, o Decreto nº 61.792/2016 condiciona a compensação por CRA a regulamentação específica, e o mercado ainda é incipiente. Além disso, CRA e doação são alternativas excludentes sobre a mesma porção de terra. Também não se sabe ao certo como o mercado precificará cotas lastreadas em área que o Estado ainda pode desapropriar. Em termos práticos, a CRA é opção a monitorar, não a primeira escolha para a parte inserida no parque.

Para a porção situada fora da unidade, a CRA pode ser emitida sobre vegetação excedente à Reserva Legal do próprio imóvel (art. 44, II) ou sob servidão ambiental (art. 44, I). Nesse caso compete com o projeto de carbono pelo mesmo lastro, e a escolha entre eles deve ser feita com base em preço e prazo.

X10 Créditos de carbono e pagamento por serviços ambientais

A Lei nº 15.042/2024, que instituiu o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões, deu ao crédito de carbono florestal de preservação ou reflorestamento a natureza de fruto civil (art. 2º, VII) e disciplinou sua titularidade (art. 43). Para o proprietário de área em unidade não regularizada, a lei abre possibilidades e cria uma zona de incerteza que precisa ser enfrentada com cuidado (Lei 15.042/2024).

10.1 A quem pertence o carbono da gleba privada dentro do parque?

A lei atribui aos Estados a titularidade originária dos créditos gerados em unidades de conservação estaduais (art. 43, II) e aos proprietários privados a dos créditos gerados em imóveis de usufruto privado (art. 43, IV). A gleba particular não desapropriada parece estar entre as duas regras.

Três dispositivos favorecem o particular. Os projetos públicos só podem ser desenvolvidos onde o ente tenha, cumulativamente, propriedade e usufruto, sem sobreposição com área de propriedade de terceiros (art. 2º, XXVIII, e art. 43, §§ 1º, 2º e 9º). Esses projetos devem respeitar a propriedade privada e o usufruto de terceiros, e parcerias com desenvolvedores privados dependem de licitação (art. 43, § 1º). E projetos em áreas de domínio público com usufruto legítimo de terceiros exigem apenas comunicação prévia ao órgão público vinculado à área (art. 49).

As unidades de conservação são áreas aptas, desde que o plano de manejo não vede a atividade (art. 48, II). A conclusão mais consistente é que o proprietário não expropriado mantém a titularidade dos créditos que sua gleba gerar, sujeito ao plano de manejo. A questão ainda não foi enfrentada pelos tribunais, e certificadoras e compradores tendem a exigir diligência fundiária rigorosa (BMA).

No caso de referência, esse argumento ganha força singular. A Fazenda venceu sustentando que não houve apossamento, que a gleba nunca integrou o patrimônio público e que o proprietário conserva suas faculdades, limitadas apenas pela legislação geral. Seria contraditório o Estado reivindicar agora, com base no art. 43, II, os créditos gerados na gleba, depois de afirmar em juízo que ela não lhe pertence. A boa-fé objetiva veda esse comportamento (venire contra factum proprium), e a coisa julgada sobre a inexistência de apossamento funciona, na prática, como prova pré-constituída da titularidade privada.

10.2 O problema da adicionalidade

Há um obstáculo técnico além do jurídico. Metodologias de REDD+ exigem demonstrar que a conservação é adicional ao que ocorreria sem o projeto. Em parque de proteção integral, a supressão já é vedada por lei, o que enfraquece o cenário de referência. Projetos de restauração (ARR) em trechos degradados podem ser mais defensáveis.

Fora da unidade, a Lei da Mata Atlântica também restringe a supressão, mas o regime é menos rígido. Por isso, em regra, a porção externa ao parque é a candidata natural ao projeto de carbono, e a porção interna, aos mecanismos de compensação.

10.3 Garantias e tributação

O contrato entre gerador e desenvolvedor deve ser averbado na matrícula, com memorial descritivo (art. 43, § 5º). O comprador de boa-fé não responde por vícios do imóvel (art. 43, § 16), o que facilita a comercialização. Os ganhos seguem regime tributário próprio, com dedutibilidade das despesas de geração e certificação (art. 17) e afastamento de PIS e Cofins sobre as receitas de alienação (art. 19).

10.4 O carbono como fonte de pagamento da regularização

O ponto mais promissor está nos §§ 8º e 15 do art. 43. Eles permitem que o ente público use receitas de projetos estatais de carbono em unidades de conservação para pagar indenizações de regularização fundiária. Isso cria base legal para uma composição nova: o Estado adquire a gleba e paga, total ou parcialmente, com receitas futuras dos créditos que ele próprio passará a gerar na área regularizada. O interesse do Estado em regularizar, para poder desenvolver projetos públicos, converge assim com o interesse do proprietário em receber.

O § 8º, que autoriza projetos estatais em áreas desapropriadas e ainda não indenizadas, não se aplica a glebas como a do caso de referência, sobre as quais não houve desapropriação. Enquanto não houver aquisição, o Estado não reúne propriedade e usufruto sobre a área, requisito dos projetos públicos (art. 2º, XXVIII). A aquisição negociada é, portanto, do interesse do próprio Estado, se ele pretender gerar créditos ali.

10.5 Pagamento por serviços ambientais

A Lei nº 14.119/2021 inclui as unidades de conservação de proteção integral entre as áreas elegíveis ao programa federal (art. 8º, III). Os recursos pagos pela conservação nessas unidades devem ser aplicados pelo órgão gestor, entre outras finalidades, em regularização fundiária (art. 8º, § 1º). Para os imóveis privados, a lei admite contratos de PSA com pagadores públicos ou privados, como empresas de saneamento e usuários de água, o que pode remunerar a conservação da porção externa enquanto o arranjo se completa.

XI11 Instrumentos tributários: alcance e limites

É comum a expectativa de que a doação de área ao Estado gere algum crédito fiscal negociável, à semelhança de um precatório. O ordenamento não oferece esse mecanismo em termos gerais, e convém dizê-lo com clareza para que a estratégia não se apoie em premissa falsa.

11.1 Não há "precatório administrativo" por doação

A doação é ato gratuito por natureza. Sem contraprestação do donatário, não nasce crédito contra ele. O precatório, por sua vez, decorre de condenação judicial da Fazenda (Constituição, art. 100). Ele é cessível e pode ser oferecido para quitar débitos inscritos em dívida ativa, nos termos do § 11 do mesmo artigo, mas pressupõe a condenação que, no caso de referência, não existe.

Na "doação" do art. 66 do Código Florestal, a contraprestação existe, mas é paga pelo terceiro beneficiário, não pelo Estado. É uma operação privada que se conclui com um ato registral em favor do Poder Público.

11.2 Dação em pagamento de débitos tributários

O Código Tributário Nacional admite a extinção do crédito tributário pela dação em pagamento de bens imóveis, na forma e nas condições estabelecidas em lei (art. 156, XI). No plano federal, a Lei nº 13.259/2016 disciplina a hipótese para débitos inscritos em dívida ativa da União, a critério do credor. Para débitos estaduais, é necessária lei do próprio Estado, e a aceitação depende do interesse da Administração no bem.

A hipótese que merece estudo é a de um contribuinte com débito estadual inscrito adquirir a gleba e oferecê-la em dação. O Estado receberia área de que precisa para regularizar a unidade, e o contribuinte extinguiria a dívida. A viabilidade depende inteiramente da legislação paulista vigente e de manifestação da PGE. Deve ser tratada como possibilidade a verificar, não como caminho dado.

11.3 Transferência do direito de construir

O Estatuto da Cidade permite que o proprietário de imóvel urbano necessário à preservação ambiental transfira seu potencial construtivo, inclusive quando doa o imóvel ao Poder Público (Lei nº 10.257/2001, art. 35). O instrumento depende do plano diretor e foi concebido para o solo urbano. Raramente alcança glebas rurais no interior de parques, mas a legislação municipal deve ser consultada.

11.4 Efeitos tributários das operações

Três pontos merecem planejamento:

• Imposto de renda. O preço recebido do beneficiário da compensação, ou da venda de créditos, gera ganho de capital tributável pela diferença em relação ao custo de aquisição.
• Transmissões. A doação feita diretamente pelo proprietário ao Estado, com interveniência do beneficiário, evita a transmissão onerosa intermediária e o imposto municipal correspondente.
• ITR. A exclusão das áreas de interesse ecológico e de floresta nativa da área tributável reduz o custo de manutenção até a conclusão do arranjo (seção 5.4).

A estrutura escolhida para cada operação deve ser validada por análise tributária específica antes da assinatura.

XII12 Arranjo integrado para o caso de referência

A solução não está em um instrumento isolado, mas em destinar cada porção do imóvel ao mercado em que vale mais, segundo seu regime jurídico. O desenho final depende de um dado ainda em aberto: a exata relação da gleba com os limites do parque. Há dois cenários:

• Cenário A — gleba integralmente no parque, como indicam o laudo judicial e o Ministério Público. Toda a área se destina aos mecanismos de compensação e à aquisição pelo Estado. O carbono entra apenas como argumento de negociação: o Estado só poderá gerar créditos ali depois de adquirir a área (seção 10.4).
• Cenário B — parte da gleba fora do parque, como sugerem os croquis dos proprietários. A porção interna segue o cenário A; a externa vai para carbono, CRA ou PSA, preferencialmente em projeto conjunto com os imóveis vizinhos.

O georreferenciamento decide entre os dois. O quadro abaixo resume os instrumentos.

Os valores e prazos são relativos e indicativos. Dependem de sondagem de mercado e da situação documental do imóvel.

12.1 Sequência recomendada

1. Governança entre os condôminos. Instrumento particular que defina quotas, mandato para negociar, quórum de decisão, rateio de custos e de receitas e dever de sigilo. Sem isso nenhuma operação se conclui.
2. Base técnica. Georreferenciamento certificado da gleba, com a porção interna e a externa destacadas; CAR retificado; regularidade do ITR; identificação da bacia hidrográfica.
3. Canal institucional formal. Requerimento ao órgão gestor para manifestação de localização, habilitação da porção interna para compensação e informação sobre recursos de compensação ambiental destinados à unidade.
4. Comercialização competitiva da porção interna. Oferta simultânea aos três mercados de compensação e ao Estado, escolhendo a melhor proposta em preço e prazo. A área pode ser fracionada entre compradores, com controle de saldo. O roteiro dessa negociação está na seção 13, e o cálculo comparativo, na seção 12.4.
5. Valorização da porção externa. Estudo de viabilidade de carbono, comparado com CRA e PSA, preferencialmente em escala com os vizinhos.
6. Monitoramento residual. Acompanhar eventual apossamento estatal superveniente, que poderia abrir nova pretensão (seção 4.2).

12.2 Coerência entre as frentes

O arranjo exige coerência nas manifestações públicas dos proprietários. Durante o litígio, era natural sustentar o esvaziamento econômico da área; encerrado o litígio, essa tese perdeu objeto. A narrativa adequada passa a ser única e compatível com o que o Judiciário decidiu: a área é propriedade privada, preservada, na posse de seus titulares, disponível para cumprir obrigações legais de terceiros e para a regularização fundiária da unidade. Manifestações isoladas a órgãos públicos, sem coordenação, tendem a gerar registros contraditórios que compradores e o próprio Estado depois examinarão.

12.3 Como cada método funciona: as engrenagens

Cada método é um mecanismo de três peças. O proprietário entrega um ativo (a área, uma cota, o direito de desenvolver um projeto); um terceiro paga porque a lei lhe impõe uma obrigação ou porque o ativo lhe interessa; e o Estado aprova, registra ou recebe. As figuras abaixo representam cada mecanismo como um conjunto de engrenagens: a seta de cima indica o que volta ao proprietário; a de baixo, o que ele entrega.

Em síntese:

12.4 Quanto vale cada método: cálculo comparativo

Os métodos entregam dinheiro em prazos muito diferentes. Para compará-los, é preciso trazer tudo a valor de hoje:

• Recebimento único: VP = L ÷ (1 + i)^t, em que L é o preço menos custos fixos e comissão, e t o prazo até receber.
• Receita anual: VP = R × [1 − (1 + i)^−n] ÷ i ÷ (1 + i)^c, em que R é a receita anual do proprietário, n o número de anos e c a carência.
• Comprador: economia = custo evitado (restaurar a área no próprio imóvel) − preço pago.
• Estado: desembolso evitado = área × valor de avaliação.

Exemplo ilustrativo para uma gleba hipotética de 100 hectares, taxa de 12% ao ano, valores em reais antes do imposto de renda. São hipóteses, não dados de mercado nem avaliação do caso de referência.

Premissas: Mata Atlântica R$ 12 mil/ha; Reserva Legal R$ 6 mil/ha; avaliação estatal R$ 7 mil/ha; CRA R$ 3 mil/ha; custos fixos de R$ 30 mil a R$ 40 mil e comissão de 5% nas compensações; custo evitado do comprador de R$ 15 mil/ha; carbono com 4 tCO2e/ha/ano a US$ 12/t, câmbio de R$ 5,50 e 50% ao proprietário por 27 anos; PSA de R$ 300/ha/ano por 10 anos.

Três leituras se destacam. No exemplo, a compensação de Mata Atlântica rende mais que o dobro de qualquer outro caminho, pelo preço maior e pelo prazo curto. A compensação de Reserva Legal e a aquisição pelo Estado chegam a valores presentes próximos, mas a primeira paga antes e depende de comprador privado, enquanto a segunda depende de prioridade orçamentária vinculada. Carbono, PSA e CRA rendem menos por hectare, mas o proprietário continua dono da terra, e esses métodos se aplicam sobretudo à porção externa. Os métodos, portanto, não competem entre si: somam-se, cada um na porção em que vale mais.

Os resultados são sensíveis às premissas, sobretudo o carbono. O simulador interativo que acompanha este artigo permite refazer o cálculo com outros números.

XIII13 A fase negocial com particulares

As seções anteriores mostram o que é juridicamente possível. Esta trata de como fazer. Com exceção da aquisição pelo Estado, todos os instrumentos examinados dependem de uma contraparte privada disposta a pagar: o produtor que regulariza sua Reserva Legal, o empreendedor que precisa compensar uma supressão, o desenvolvedor que financia um projeto de carbono. A negociação com esses agentes tem lógica própria. São compradores racionais, que atuam em mercado de oferta abundante (seção 6.4), comparam alternativas e submetem cada área a diligência rigorosa. Nessa fase, o êxito depende menos da tese jurídica e mais da preparação do lado vendedor.

13.1 Quem são as contrapartes e o que cada uma compra

Cada mercado tem um comprador com urgência diferente. O empreendedor em licenciamento costuma ter a maior urgência e, por isso, a maior disposição a pagar pela área pronta (seção 7.1). O produtor rural compara preços e tende a escolher a opção mais barata entre muitas ofertas. O desenvolvedor de carbono não compra a terra: associa-se a ela por décadas. Conhecer essa diferença orienta a quem oferecer cada porção e em que ordem.

13.2 Preparação: o dossiê do ativo

Nenhum comprador sério avança sem examinar a documentação, e o tempo que ele leva para examiná-la é tempo em que pode desistir. O vendedor preparado entrega, desde o primeiro contato qualificado, um dossiê organizado:

• matrícula atualizada, cadeia dominial e certidão de ônus reais;
• inteiro teor das decisões judiciais, com certidões de trânsito em julgado, que provam a inexistência de apossamento e a titularidade privada;
• laudo pericial produzido no processo e decisão de arquivamento do inquérito civil;
• planta e memorial georreferenciados com certificação no SIGEF, recibo do CAR, CCIR e situação do ITR;
• certidões de feitos ajuizados em nome dos titulares e situação de inventários, procurações e anuências conjugais;
• manifestação do órgão gestor sobre a localização e, quando houver, a habilitação da área;
• relatório do estado de conservação, com imagens e declaração de ausência de ocupações;
• identificação da bacia e da unidade de gerenciamento de recursos hídricos.

Antes do dossiê, um resumo de uma página, sem dados que identifiquem a área, permite sondar o interesse. O acesso ao dossiê completo deve ser condicionado a acordo de confidencialidade.

Os pontos sensíveis devem ser explicados no próprio dossiê, e não descobertos pelo comprador: no caso de referência, o cadastro municipal que trata a área como pública, a divergência sobre a localização e a titularidade fragmentada. O comprador encontrará essas questões de qualquer modo. É melhor que as encontre acompanhadas da explicação do vendedor e dos documentos que as resolvem.

13.3 Precificação: âncoras legítimas

O preço não se negocia a partir de um número único, mas de três referências:

• Piso: a alternativa do vendedor. O valor que o Estado pagaria em aquisição para regularização fundiária, por avaliação técnica atual segundo a norma de avaliação de imóveis rurais (ABNT NBR 14653-3) e os limites do art. 45 da Lei do SNUC (seção 8.2), é o parâmetro abaixo do qual vender a particular raramente compensa, salvo pela diferença de prazo.
• Teto: o custo evitado do comprador. O produtor que não compensa precisa recompor a Reserva Legal no próprio imóvel, perdendo área produtiva e arcando com a restauração. Mesmo em experiências de pequena escala, a restauração por plantio de mudas custou da ordem de R$ 15 mil a R$ 20 mil por hectare, sem contar cercamento e manutenção (Embrapa). Para o empreendedor, o custo evitado inclui o atraso da licença.
• Mercado: preços observados. Anúncios públicos de áreas de Mata Atlântica em São Paulo para compensação mostram preços pedidos, em boa parte, entre R$ 5 mil e R$ 15 mil por hectare, com valores muito acima e muito abaixo dessa faixa (MF Rural, consulta em 23 out. 2026). São preços pedidos, não preços fechados. Áreas no interior de unidades, com oferta abundante, tendem a ser negociadas abaixo desses valores, ao passo que áreas aptas à compensação de Mata Atlântica em bacia com poucas alternativas tendem a superá-los.

Valores de sentença reformada não servem de âncora, nem perante o Estado (seção 4.3), nem perante particulares, que os descartam de imediato e passam a desconfiar das demais informações do vendedor.

No carbono, a variável não é o preço por hectare, mas a partilha das receitas e a sua base de cálculo. No mercado internacional, as fatias atribuídas ao proprietário divulgadas por desenvolvedores variam de pouco mais de um terço a mais de três quartos da receita, e só são comparáveis quando se sabe se incidem sobre a receita bruta ou líquida e quais custos são deduzidos antes (Rocha, 2026). A Lei nº 15.042/2024 fixou pisos de 50% dos créditos em projetos de remoção e de 70% em projetos REDD+ apenas para povos indígenas e comunidades tradicionais (art. 47). A regra não se aplica a imóveis privados, mas indica o que o legislador considerou uma repartição justa.

Duas técnicas ampliam o resultado: o fracionamento da área em lotes, oferecidos a compradores e mercados diferentes, e a diferenciação entre preço à vista na entrega e preço com desconto para quem antecipar recursos, por exemplo financiando o georreferenciamento.

13.4 Estruturas contratuais

Compensação por doação com interveniência (Reserva Legal ou Mata Atlântica). A estrutura mais segura combina:

1. Termo de intenções não vinculante, com preço indicativo, área, cronograma, confidencialidade e exclusividade curta, de 60 a 90 dias, de preferência remunerada.
2. Compromisso de doação com interveniência onerosa. Os proprietários se obrigam a doar ao Estado área certa e georreferenciada; o beneficiário paga o preço. A eficácia fica sujeita à condição suspensiva de aprovação da compensação pelo órgão ambiental e de aceite da doação (Código Civil, art. 125), com prazo para o seu implemento e solução para o caso de recusa.
3. Pagamento por marcos, preferencialmente em conta vinculada: sinal na assinatura, como arras confirmatórias (Código Civil, arts. 417 a 420); parcela na aprovação da compensação; saldo na lavratura da escritura de doação.
4. Declarações e garantias sobre titularidade, ausência de ônus e de ocupações e não destinação da mesma área a outra compensação, com obrigação de substituir a área ou restituir o preço se a compensação for desfeita por vício do título.
5. Alocação de despesas e tributos: desmembramento georreferenciado, escrituras, registros e efeitos fiscais de cada etapa, validados por análise tributária específica (seção 11.4).
6. Solução de controvérsias por mediação e arbitragem (Lei nº 9.307/1996).

Na compensação de Mata Atlântica, a condição suspensiva vincula-se ao licenciamento do empreendimento, e convém prever a substituição de lote caso o órgão licenciador recuse a área inicialmente indicada.

Projeto de carbono (porção externa). O contrato entre o proprietário, gerador do projeto, e o desenvolvedor deve ser averbado na matrícula, com memorial descritivo do perímetro, e tem prazo e renovação regidos, no que couber, pelo art. 1.485 do Código Civil (Lei nº 15.042/2024, art. 43, § 5º). A lei admite que as partes ajustem livremente o compartilhamento ou a cessão dos créditos e regimes diferenciados de financiamento e alienação (art. 43, caput e § 4º). Os pontos que mais pesam para o proprietário:

• partilha, base de cálculo e lista fechada dos custos dedutíveis, com direito de auditoria sobre as vendas;
• adiantamentos ou pagamento mínimo anual independente da venda dos créditos;
• quem custeia validação, verificação e registro, e o que acontece se a certificação não ocorrer em prazo determinado;
• obrigações de conservação e monitoramento de cada parte, e tratamento de reversões e reservas de garantia;
• cláusulas de saída e de cancelamento da averbação, para que o imóvel não fique vinculado a projeto inviável;
• limites à venda antecipada de créditos ainda não gerados.

Pagamento por serviços ambientais. Contratos com pagadores privados, como usuários de água ou empresas com metas de conservação, podem remunerar a porção externa enquanto o arranjo se completa, com prazo, indicadores de conservação e forma de verificação definidos.

13.5 Governança do lado vendedor

Em imóvel com vários titulares, a negociação com terceiros só avança se o lado vendedor falar com uma só voz e puder assinar. Isso exige:

• acordo entre os condôminos, com quotas, mandato para negociar, quórum, rateio de custos e de receitas e regras para quem não quiser participar;
• procuração com poderes especiais e expressos para alienar ou doar (Código Civil, art. 661, § 1º) e outorga conjugal quando exigida (art. 1.647, I);
• solução para os espólios: alvará judicial para o inventariante alienar (CPC, art. 619, I) ou cessão de direitos hereditários firmada por todos os herdeiros (Código Civil, art. 1.793), com autorização judicial quando houver incapazes (Baldissera e Alt da Silva, 2021);
• atenção ao direito de preferência dos demais condôminos se algum deles quiser vender sua fração a terceiro (Código Civil, art. 504).

Se o consenso não vier, a divisão amigável ou judicial (seção 5.6) permite que cada titular negocie a sua porção. O custo é a perda de escala, que pesa no preço.

13.6 O processo competitivo

O roteiro que costuma produzir melhores resultados:

1. preparar o dossiê e o resumo anônimo;
2. sondar, em paralelo, várias contrapartes de cada mercado;
3. receber propostas não vinculantes em prazo único;
4. selecionar, firmar o termo de intenções e conceder exclusividade curta;
5. acompanhar a diligência do comprador;
6. assinar o contrato definitivo;
7. implementar as condições e concluir a operação.

Dois cuidados evitam a perda de valor. O primeiro é não conceder exclusividade ampla e longa a um único intermediário sem contrapartida. O segundo é não prometer a mesma área a mais de um comprador: cada lote oferecido deve ter memorial próprio e controle de saldo (seção 7.3).

13.7 Integridade e relação com o Poder Público

Na fase negocial, o papel dos agentes públicos é técnico e regulatório: manifestar-se sobre a localização, habilitar a área, aprovar a compensação, aceitar a doação. Não lhes cabe intermediar negócios privados nem indicar compradores, e o vendedor não deve pedir isso. As comunicações com os órgãos devem ser formais, protocoladas e coordenadas por um único interlocutor.

Toda a cadeia está sujeita à Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) e à Lei de Improbidade (Lei nº 8.429/1992). Convém também identificar os compradores e a origem dos recursos (Lei nº 9.613/1998) e desconfiar de intermediários que prometam aprovação garantida. Uma operação limpa é também um argumento de venda: compradores institucionais e certificadoras exigem esse padrão.

13.8 Erros mais comuns

• usar como âncora o valor de sentença reformada;
• negociar antes do georreferenciamento e da organização documental;
• conceder exclusividade longa sem contrapartida;
• prometer a mesma área a mais de um comprador;
• aceitar partilha de carbono sem definir a base de cálculo e os custos dedutíveis;
• assinar sem a participação de todos os condôminos, cônjuges e espólios;
• tratar o órgão gestor como intermediário comercial.

XIV14 Propostas de aperfeiçoamento institucional

Os instrumentos existem, mas sua operação ainda depende de iniciativa casuística. Algumas medidas administrativas, sem necessidade de lei nova, ampliariam a regularização fundiária das unidades paulistas e dariam previsibilidade aos proprietários:

1. Banco de áreas unificado. Estender o banco de áreas previsto no Decreto nº 61.792/2016 às compensações da Lei da Mata Atlântica e às aquisições com recursos do SNUC, à semelhança do banco fluminense instituído pela Resolução INEA nº 254/2022.
2. Certidão de habilitação com prazo de resposta. Padronizar, em norma do órgão gestor, a certidão que atesta a aptidão da área para compensação, com rol fechado de documentos e prazo para manifestação. O modelo federal da IN ICMBio nº 24/2025 serve de referência.
3. Doação antecipada com controle de saldo. Admitir que a área seja transferida antes e aproveitada por beneficiários sucessivos, com averbação do saldo remanescente, como fez a IN ICMBio nº 16/2026. A medida acelera a regularização e dá liquidez ao proprietário.
4. Regulamentação estadual da CRA. Editar a regulamentação específica da compensação por CRA prevista no Decreto nº 61.792/2016, inclusive para as cotas do art. 44, IV, do Código Florestal.
5. Aquisições com pagamento vinculado a receitas ambientais. Estruturar programas de aquisição de glebas privadas com pagamento total ou parcial por receitas de PSA (Lei nº 14.119/2021, art. 8º, § 1º) e de projetos públicos de carbono (Lei nº 15.042/2024, art. 43, § 15).
6. Rito consensual padronizado. Instituir procedimento de avaliação e acordo para regularização fundiária em câmara de prevenção e resolução de conflitos (Lei nº 13.140/2015, art. 32), com os parâmetros do art. 45 da Lei do SNUC.

Acrescente-se uma sétima medida, sugerida pelo caso de referência: um protocolo integrado entre órgão gestor, Procuradoria, Município e registro de imóveis para glebas com decisão judicial de inexistência de apossamento. Ele permitiria averbar a situação da área, alinhar o tratamento tributário e habilitá-la para compensação em um único procedimento, encerrando o limbo institucional descrito na seção 5.1.

Essas medidas convergem para o mesmo resultado: trocar o litígio, caro e de resultado incerto para ambas as partes, por um mercado regulado em que o proprietário recebe, o terceiro cumpre sua obrigação e o Estado consolida o domínio público sem desembolso orçamentário direto.

XV15 Conclusões

1. A jurisprudência sobre os parques paulistas oscilou entre a indenizabilidade do esvaziamento econômico e a tese restritiva, que exige apossamento, afetação e irreversibilidade, ou prova de exploração econômica anterior. Prevaleceu a segunda, e foi ela que decidiu o caso de referência.
2. Com a improcedência da ação original e da rescisória, ambas transitadas em julgado, e com o prazo bienal esgotado, a via indenizatória fundada na criação do parque está encerrada. Restam apenas, em tese, pretensões novas por limitações supervenientes ou por apossamento material futuro, que não sustentam estratégia econômica.
3. Não há transação possível com o Estado sobre a indenização negada, nem crédito fiscal que nasça de doação gratuita. A Administração pode, porém, adquirir a área por título lícito, a preço de avaliação atual, com recursos vinculados à regularização fundiária.
4. A fundamentação da derrota é o principal ativo do proprietário. Ao afirmar que não houve apossamento e que a gleba nunca integrou o patrimônio público, o julgado confirma a propriedade e a posse privadas e, com elas, a titularidade dos ativos ambientais da área. O Estado não pode, sem contradição, reivindicá-los.
5. A área inserida na unidade tem valor como ativo de compensação: de Reserva Legal (Código Florestal, art. 66), de supressão de Mata Atlântica (Lei nº 11.428/2006, art. 17) e de aquisição com recursos do SNUC. A compensação de Mata Atlântica, por exigir mesma bacia hidrográfica, tende a oferecer o melhor preço. A Cota de Reserva Ambiental do art. 44, IV, ajusta-se literalmente à situação declarada pelo julgado.
6. Eventual porção externa à unidade é a candidata natural a carbono, CRA ou PSA. Para a porção interna, a Lei nº 15.042/2024 favorece a titularidade privada, mas a adicionalidade é frágil; o carbono serve sobretudo como argumento para a aquisição negociada pelo Estado.
7. Georreferenciamento certificado, averbação da situação na matrícula e governança condominial são condições de todos os caminhos e o principal diferencial em mercado de oferta abundante.
8. A fase negocial com particulares decide quanto e quando se recebe. Exige dossiê documental completo, preço ancorado no custo evitado do comprador e nunca em valores de sentença reformada, contratos com condição suspensiva, pagamento por marcos e garantias, uma só voz do lado vendedor e processo competitivo conduzido com integridade.
9. O arranjo proposto converte um passivo litigioso em operação negociada que atende ao interesse privado e ao interesse público na consolidação das unidades de conservação, sem dispêndio orçamentário direto.

Referências

Legislação

• BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 100 e 225.
• BRASIL. Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941 (arts. 10, 10-A e 10-B, na redação da Lei nº 13.867/2019).
• BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), art. 156, XI.
• BRASIL. Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos), art. 176.
• BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa).
• BRASIL. Lei nº 9.393, de 19 de dezembro de 1996 (ITR), art. 10.
• BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000 (SNUC), arts. 11, 36 e 45.
• BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), art. 35.
• BRASIL. Lei nº 10.267, de 28 de agosto de 2001, e Decreto nº 4.449, de 30 de outubro de 2002 (georreferenciamento).
• BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), arts. 125, 417 a 420, 504, 661, 1.210, 1.238, 1.314, 1.485, 1.647 e 1.793.
• BRASIL. Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, art. 33.
• BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006 (Lei da Mata Atlântica), art. 17; Decreto nº 6.660, de 21 de novembro de 2008, art. 26.
• BRASIL. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 (Código Florestal), arts. 29, 44, 48 e 66. Art. 44.
• BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), arts. 337, 502, 508, 619, 966, 975 e 1.008.
• BRASIL. Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015, art. 32.
• BRASIL. Lei nº 13.259, de 16 de março de 2016, art. 4º.
• BRASIL. Decreto nº 9.640, de 27 de dezembro de 2018 (Cota de Reserva Ambiental). Câmara dos Deputados.
• BRASIL. Lei nº 14.119, de 13 de janeiro de 2021 (Política Nacional de PSA), art. 8º. LegJur.
• BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, art. 74, V.
• BRASIL. Lei nº 15.042, de 11 de dezembro de 2024 (SBCE), arts. 2º, 17, 19, 43, 46, 47, 48 e 49. Câmara dos Deputados.
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• BRASIL. Lei nº 9.307, de 23 de setembro de 1996 (Lei de Arbitragem).
• BRASIL. Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998 (lavagem de dinheiro).
• BRASIL. Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013 (Lei Anticorrupção).
• ABNT. NBR 14653-3: Avaliação de bens — Imóveis rurais.

Jurisprudência

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• STF. AI 529.698-AgR/SP, Primeira Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 12 maio 2006.
• STF. RE 290.950-AgR/SP, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 2 fev. 2015.
• STF. ARE 738.150/SP, Rel. Min. Teori Zavascki, decisão de 31 mar. 2016.
• STF. ARE 748.371/MT, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tema 660 da repercussão geral.
• STF. ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937 e ADC 42, Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgamento de 28 fev. 2018, e embargos de declaração (acórdão publicado em 13 fev. 2025). Comentário em Mattos Filho.
• STF. ADI 3.378, Pleno (compensação ambiental do SNUC).
• STJ. REsp 27.582/SP, Primeira Turma, Rel. Min. Garcia Vieira, j. 19 out. 1992, DJ 7 dez. 1992; REsp 188.781/PR, Primeira Turma, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJ 29 nov. 1999 (ementas transcritas na RSTJ 208).
• STJ. REsp 435.128/SP, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, j. 11 fev. 2003, DJ 19 maio 2003. Ementa em O Eco.
• STJ. REsp 468.405/SP, Primeira Turma, Rel. Min. José Delgado, DJ 19 dez. 2003 (voto-vista do Min. Teori Zavascki).
• STJ. REsp 442.774/SP, Primeira Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, j. 2 jun. 2005.
• STJ. EREsp 254.246/SP, Primeira Seção, Rel. Min. Eliana Calmon, Rel. p/ acórdão Min. João Otávio de Noronha, j. 13 dez. 2006, DJ 12 mar. 2007, RSTJ 208. Revista do STJ; ementa em Vade Mecum.
• STJ. EREsp 610.158, Primeira Seção, Rel. Min. Castro Meira, j. 10 set. 2008; EREsp 649.809, Primeira Seção, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 27 ago. 2008.
• STJ. REsp 1.583.705/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Og Fernandes, DJe 4 abr. 2018 (indenizabilidade de APP e Reserva Legal na desapropriação direta).
• STJ. REsp 1.757.385/SC, Primeira Seção, Tema Repetitivo 1.019. Comentário em Demarest.
• STJ. REsp 1.770.123, Terceira Turma, Rel. Min. Ricardo Villas Bôas Cueva (prova nova testemunhal). Notícia em Sedep.
• STJ. Súmulas 7, 119, 182 e 623; STF, Súmulas 279 e 343.
• TJSP. Acórdãos do caso de referência: apelação (9ª Câmara de Direito Público, 2014) e ação rescisória (4º Grupo de Direito Público, 2024), além das decisões do STJ e do STF nos recursos subsequentes. Identificação omitida.
• TRF4. Ação rescisória, prova nova preexistente. LegJur.

Doutrina e estudos

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Nota de revisão: as normas, decisões e obras citadas foram conferidas em 23 out. 2026 em fontes primárias (autos do caso de referência, repositórios oficiais e publicações indicadas). Fontes eletrônicas acessadas em 23 out. 2026.