O que é a democracia, o Estado e o governo?

Três palavras que o debate público confunde

No noticiário, "o Estado", "o governo" e "a democracia" aparecem como se fossem a mesma coisa. Não são. O Estado é a estrutura permanente do poder político organizado. O governo é quem, em determinado momento, conduz esse poder. A democracia é um regime — uma resposta à pergunta sobre quem deve governar e como esse poder se legitima e se limita.

Confundi-las tem consequências. Criticar um governo não é atacar o Estado; defender o Estado não é apoiar um governo; e nenhum governo, por mais votado que seja, se confunde com a democracia que lhe deu o mandato.

Este terceiro estudo encerra a série. No primeiro, examinamos as ideias — Direito, justiça e lei. No segundo, os instrumentos — processo, contrato e procuração. Agora, as estruturas que dão autoridade a tudo isso.

Parte I — O que é a democracia?

Atenas: o poder do povo, com exclusões. A palavra vem do grego demos (povo) e kratos (poder). Na Atenas do século V a.C., os cidadãos decidiam diretamente na assembleia e muitos cargos eram preenchidos por sorteio. Mas "cidadão" excluía mulheres, estrangeiros e escravos — a maioria da população. A primeira lição é que a democracia sempre depende de quem é contado como parte do povo.

Aristóteles: as formas boas e as corrompidas. Na Política, Aristóteles classificou os regimes pelo número de governantes e pela finalidade: monarquia, aristocracia e politeia governam para o bem comum; suas versões degeneradas — tirania, oligarquia e democracia, no sentido de governo dos pobres em seu próprio interesse — governam para si. O melhor regime prático seria a politeia, uma mistura que dá peso à classe média.

Rousseau: a soberania popular. No Contrato Social (1762), a soberania pertence ao povo e é inalienável: a lei legítima é a expressão da vontade geral. É a fonte moderna da ideia de que todo poder emana do povo.

Tocqueville: o risco da maioria. Em A Democracia na América (1835-1840), Alexis de Tocqueville admirou a vitalidade da democracia americana, mas alertou para a "tirania da maioria" — a pressão do número sobre os direitos e a liberdade de pensamento das minorias.

Schumpeter e Dahl: a democracia como procedimento. Joseph Schumpeter, em Capitalismo, Socialismo e Democracia (1942), propôs uma definição minimalista: democracia é o método pelo qual líderes competem pelo voto popular. Robert Dahl, em Poliarquia (1971), ampliou o critério: regimes democráticos combinam participação ampla e contestação pública — eleições livres, liberdade de expressão, fontes alternativas de informação, liberdade de associação.

Bobbio: as regras do jogo. Em O Futuro da Democracia (1984), Norberto Bobbio definiu a democracia como um conjunto de regras que estabelecem quem está autorizado a tomar decisões coletivas e com que procedimentos. E registrou suas "promessas não cumpridas": a persistência de oligarquias, de poderes invisíveis e de cidadãos pouco educados para a participação.

Como as democracias morrem. Steven Levitsky e Daniel Ziblatt, em Como as Democracias Morrem (2018), mostraram que, no mundo contemporâneo, democracias raramente caem por golpes militares; são erodidas por dentro, por governantes eleitos que capturam árbitros, enfraquecem adversários e mudam as regras do jogo. Duas normas informais as protegeriam: a tolerância mútua — aceitar o adversário como legítimo — e a reserva institucional — não usar até o limite os poderes formais.

A democracia constitucional brasileira. A Constituição de 1988 adota uma democracia representativa com instrumentos de participação direta: todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente (art. 1º, parágrafo único), por plebiscito, referendo e iniciativa popular (art. 14). O voto direto, secreto, universal e periódico e a separação dos poderes são cláusulas pétreas (art. 60, § 4º). É uma democracia constitucional: a maioria governa, mas dentro de limites que nenhuma maioria pode abolir — a resposta institucional à advertência de Tocqueville.

Parte II — O que é o Estado?

Uma invenção moderna. Sociedades políticas existem desde a Antiguidade, mas o Estado no sentido moderno — poder centralizado, território delimitado, soberania exclusiva — é relativamente recente. Maquiavel usou lo stato no início do século XVI para designar o poder político organizado, e a Paz de Westfália (1648) consolidou a ideia de Estados soberanos e iguais, que não admitem autoridade superior em seu território. Hobbes, no Leviatã (1651), deu-lhe fundamento teórico: o Estado nasce do pacto pelo qual os indivíduos trocam a liberdade natural pela segurança.

Os elementos. A teoria clássica, sistematizada por Georg Jellinek, identifica três elementos: povo, território e poder soberano. Muitos autores acrescentam a finalidade — o bem comum. No Direito Internacional, a Convenção de Montevidéu (1933) traduziu a ideia em requisitos práticos: população permanente, território definido, governo e capacidade de manter relações com outros Estados.

Weber: o monopólio da força legítima. Na conferência A Política como Vocação (1919), Max Weber definiu o Estado como a comunidade humana que reivindica, com êxito, o monopólio do uso legítimo da força física dentro de um território. A palavra decisiva é "legítimo": Weber distinguiu a dominação tradicional, a carismática e a racional-legal — esta última, típica do Estado moderno, baseada em regras impessoais e numa burocracia profissional.

Kelsen: Estado e Direito são o mesmo. Para Hans Kelsen, o Estado não é uma entidade anterior ao Direito que depois se submete a ele: o Estado é a própria ordem jurídica, considerada em sua unidade. A tese tem uma consequência importante: todo Estado é "de Direito" no sentido formal, e por isso a expressão só ganha sentido pleno quando se exigem conteúdos — direitos, limites, controle.

Formas de Estado. Quanto à distribuição territorial do poder, o Estado pode ser unitário, com um único centro de decisão política, ou federal, com autonomia política repartida entre entes. A federação brasileira tem uma peculiaridade: três níveis de entes autônomos — União, estados e Distrito Federal, e municípios (arts. 1º e 18 da Constituição). A forma federativa é cláusula pétrea (art. 60, § 4º, I). Uma confederação, ao contrário, é a união de Estados soberanos por tratado, com direito de secessão.

Do Estado de Direito ao Estado Democrático de Direito. O Rechtsstaat alemão, o rule of law inglês e o État légal francês expressam, por caminhos diferentes, a mesma conquista: o poder também está submetido à lei. O Estado Social acrescentou deveres de prestação. O Estado Democrático de Direito, adotado no art. 1º da Constituição, exige ainda que a lei seja democraticamente produzida e respeite direitos fundamentais — um Estado limitado, prestador e legitimado pelo povo.

Parte III — O que é o governo?

Estado, governo e administração. O Estado é permanente; o governo é transitório. Governo é o conjunto de órgãos e agentes que, em determinado período, exercem a direção política do Estado; a administração pública é o aparelho que executa, de forma contínua, as decisões tomadas. Governos mudam a cada eleição; o Estado e sua administração permanecem. A distinção tem consequências jurídicas concretas: contratos, dívidas e obrigações são do Estado, não do governo que os firmou — o princípio da continuidade do serviço público e o da impessoalidade (art. 37) decorrem daí.

Formas de governo: república ou monarquia. A forma de governo diz respeito ao modo de acesso e à duração do poder do chefe de Estado. Na monarquia, ele é hereditário e vitalício; na república, eletivo, temporário e responsável. O Brasil é república desde 1889, mas a Constituição de 1988 devolveu a escolha ao povo: no plebiscito de 21 de abril de 1993, previsto no art. 2º do ADCT, os eleitores confirmaram a república e o presidencialismo.

Sistemas de governo.

O presidencialismo de coalizão. Em 1988, o cientista político Sérgio Abranches cunhou a expressão para descrever uma singularidade brasileira: um presidente eleito diretamente, num sistema multipartidário fragmentado, precisa montar coalizões amplas no Congresso para governar. O modelo garante governabilidade, mas cobra seu preço em negociação permanente, distribuição de cargos e, nos períodos de crise, instabilidade — dois presidentes sofreram impeachment sob a Constituição de 1988. Propostas de semipresidencialismo reaparecem periodicamente no Congresso como alternativa.

Separação de poderes e freios e contrapesos. Montesquieu, em O Espírito das Leis (1748), observou que todo homem que tem poder tende a abusar dele, e que só o poder detém o poder. Os autores de O Federalista (1787-1788) transformaram a ideia em engenharia constitucional: cada poder deve ter meios de conter os demais. A Constituição de 1988 declara os Poderes independentes e harmônicos (art. 2º) e distribui instrumentos recíprocos de controle: veto presidencial e sua derrubada pelo Congresso, controle de constitucionalidade pelo Judiciário, aprovação de ministros do STF pelo Senado, comissões parlamentares de inquérito, impeachment.

Para fixar: forma de Estado responde a como o poder se distribui no território; forma de governo, a como se escolhe o chefe de Estado; sistema de governo, a como Executivo e Legislativo se relacionam; regime político, a quem detém o poder e como ele é legitimado e limitado.

Síntese

Leitura crítica

A confusão entre as três palavras não é inocente. Quando um governo se apresenta como o próprio Estado, a crítica a ele passa a ser tratada como ameaça institucional. Quando se apresenta como encarnação da democracia, a oposição vira inimiga do povo. Os autores examinados aqui — de Tocqueville a Levitsky e Ziblatt — mostram que é justamente nessa confusão que as democracias começam a se fragilizar, à esquerda ou à direita.

O Direito é a linguagem que mantém as três noções separadas: mandatos têm prazo, poderes têm limites, o Estado tem continuidade, e a vontade da maioria opera dentro de cláusulas que ela não pode abolir. Por isso o advogado é, também, um guardião institucional. Ao exigir o devido processo, contestar um ato abusivo ou defender um contrato contra uma mudança arbitrária de regras, ele preserva, em escala miúda, a mesma arquitetura que a Constituição desenha em grande escala.

Fechamento da série

Os três estudos compõem um percurso. As ideias — Direito, justiça e lei — dizem o que se busca. Os instrumentos — processo, contrato e procuração — dizem como se realiza. As estruturas — democracia, Estado e governo — dizem quem tem autoridade para isso e sob que limites. Conhecer os três planos é o que distingue o técnico do jurista: o primeiro sabe aplicar a regra; o segundo sabe de onde ela vem, para que serve e quando deixa de valer.

Referências

• ARISTÓTELES. Política.
• MAQUIAVEL, Nicolau. O Príncipe (1532).
• HOBBES, Thomas. Leviatã (1651).
• MONTESQUIEU. O Espírito das Leis (1748).
• ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social (1762).
• HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O Federalista (1787-1788).
• TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na América (1835-1840).
• JELLINEK, Georg. Teoria Geral do Estado (1900).
• WEBER, Max. A Política como Vocação (1919); Economia e Sociedade (1922).
• KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado (1945).
• SCHUMPETER, Joseph. Capitalismo, Socialismo e Democracia (1942).
• DAHL, Robert. Poliarquia (1971).
• BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia (1984).
• ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro (1988); Presidencialismo de Coalizão (2018).
• LEVITSKY, Steven; ZIBLATT, Daniel. Como as Democracias Morrem (2018).
• Convenção de Montevidéu sobre Direitos e Deveres dos Estados (1933).
• Constituição Federal, arts. 1º, 2º, 14, 18, 37 e 60, § 4º; ADCT, art. 2º.

Coleção Estudos Avançados — Andrade & Cintra Advogados.